“银行成排污企业共同被告”，为银行业敲响警钟！

鲁政委：贷款人环境法律责任或将到来—评“两银行向违法排污企业贷款成共同被告”事件

来源：首席经济学家论坛 作者：鲁政委 , 钱立华 , 方琦（鲁政委系兴业银行首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

2018年8月15日，中国环境报刊发《两银行向违法排污企业贷款成共同被告》的报道[1]，报道了福建省绿家园环境友好中心（以下简称“福建绿家园”）因宜城市襄大农牧有限公司（以下简称“襄大农牧”）养殖废水污染汉江，向湖北省十堰市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，并追加两家银行作为该案的共同被告参加诉讼，请求判决三被告赔偿生态环境修复费用和生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失，暂定3800万元。

就在一个月前，某股份制银行由于贷前调查不到位，向环保未达标企业提供融资，被天津银监局罚款50万元[2]，这是银监局首次依据《绿色信贷指引》对银行作出行政处罚，而本次环境公益诉讼事件则是首次将银行所承担的环境责任提升到了法律层面，虽然最终结果尚未确定，但也为我国银行类金融机构敲响了警钟，预示着贷款人环境法律责任可能终将到来。

根据中国环境报的报道，福建绿家园经过调查认为，襄大农牧（板桥东湾原种猪场建设项目）违反该项目环评报告和批复规定，从2013年4月3日环评批复下达至今，没有建设农田灌溉设施，没有通过环保竣工验收，养殖废水经污水站后，最终流入汉江，污染汉江水质。案件代理律师表示两家银行违反贷款人合规审查义务，向襄大农牧发放流动资金贷款，支持其违法生产，从其违法生产所得中获取贷款利息盈利，造成污染扩大、持续，存在过错，与襄大农牧构成共同侵权，依法应当承担连带责任。

目前该案还在受理阶段,受理的十堰中院先就是否追加银行为共同被告合议，后进入审理阶段。

首先，环境风险演化成了金融风险，银行第一次被要求承担环境法律责任，可能催化中国版“超级基金法案”的诞生。美国纽约州的拉夫运河由于曾经被填埋了大量有害化学物质，到1976年左右发生了严重的土地污染和饮用水污染，对当地居民的健康形成了严重的威胁，“拉夫运河”事件发生后，美国国会在1980年通过了《综合环境反应赔偿和责任法》(CERCLA)，并建立了数额庞大的超级基金用于环境治理，因此该法案也被称为“超级基金法案”。该法案最具威慑力的地方在于认定环境责任具有可追溯性，金融机构如果贷款或投资该类企业，可能会因为承担连带责任和背负清偿污染的费用。该法案对银行环境责任提出了明确的行动准则，即银行必须对其客户造成的环境污染承担连带责任，并支付相应的环境修复费用。这促使美国银行业构建了应对环境和社会风险的管理体系，在发放贷款之前，对贷款和客户进行严格的环境风险评估。此次事件中，银行由于向违法的污染企业发放了贷款，成为了共同的被告。由于我国还没有明确贷款人环境法律责任条款，法律人士建议修改《商业银行法》，如在总则增加“节约资源、保护生态环境”的内容，增加条款：“对环境和社会表现不合规的客户，应当不予贷款”；并在《商业银行法》《银行业监督管理法》法律责任中增加相应的行政责任[3]。

其次，此事件属于具有重大影响力的环境公益讼诉，有利于银行开始重视和加强环境和社会风险管理。目前我国的相关法律制度中，虽然没有明确贷款人环境法律责任的条款，但国家相关部门出台了指导性的监管文件。如2007年原环境保护总局、人行、银监会三部门印发的《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》要求：金融机构应依据国家建设项目环境保护管理规定和环保部门通报情况，严格贷款审批、发放和监督管理，对未通过环评审批或者环保设施验收的项目，不得新增任何形式的授信支持。2012年原银监会出台的《绿色信贷指引》以及2014年出台的《绿色信贷实施情况关键评价指标》，要求金融机构对拟授信客户进行严格的合规审查，针对不同行业的客户特点，制定环境和社会方面的合规文件清单和合规风险审查清单，确保客户提交的文件和相关手续的合规性、有效性和完整性。

此次事件，不管判决结果如何，都为银行类金融机构敲响了警钟，将会有利于更多的银行关注并贯彻实施《绿色信贷指引》，加强环境和社会风险管理，从资金供给端约束企业规范、绿色发展，促进整个银行业绿色信贷的发展。

最后，贷款人环境法律责任可能终将到来。我国绿色金融体系的顶层架构设计文件《构建中国绿色金融体系的指导意见》中第八条：研究明确贷款人环境法律责任。依据我国相关法律法规，借鉴环境法律责任相关国际经验，立足国情探索研究明确贷款人尽职免责要求和环境保护法律责任，适时提出相关立法建议。

此次环境公益诉讼，如果法院判决了银行承担连带责任，有此次先例，则预示着以后银行若未严格加强环境和风险的管理，给违法违规的污染型企业提供了融资，将可能承担法律风险，即贷款人将承担环境法律责任，既损失了经济利益，也将损失银行的声誉。建议银行为贷款人环境法律责任的可能终将到来做好准备。

注：

[1]http://www.cenews.com.cn/legal/201808/t20180815_882705.html?from=groupmessage&isappinstalled=0

[2]http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docView/72DADDD519DD430CAA428275A3F198AD.html

[3]http://www.cenews.com.cn/legal/201808/t20180815_882705.html?from=groupmessage&isappinstalled=0

延伸阅读——

两银行向违法排污企业贷款成共同被告

来源：中国环境报

　　企业污染环境，为其提供贷款的银行有没有责任？

　　记者近日从福建省绿家园环境友好中心（以下简称“福建绿家园”）获悉，2018年6月6日因宜城市襄大农牧有限公司（以下简称“襄大农牧”）养殖废水污染汉江向湖北省十堰市中级人民法院提起环境民事公益诉讼后，该中心于7月9日向十堰中院提交追加被告申请书，追加中国农业银行股份有限公司宜城市支行（以下简称“农行宜城市支行”）、湖北宜城农村商业银行股份有限公司（以下简称“宜城农商银行”）作为该案的共同被告参加诉讼。

　　三被告或将赔偿3800万元

　　据福建绿家园主任林美英介绍，他们今年在调研汉江水污染时发现，襄大农牧（板桥东湾原种猪场建设项目）违反该项目环评报告和批复规定，从2013年4月3日环评批复下达至今，没有建设农田灌溉设施，没有通过环保竣工验收，养殖废水经污水站后，经排污管道排入流经厂区的泉水，经南干渠流入莺河二库，最终流入汉江，污染汉江水质。

　　汉江是长江最大支流，也是襄阳市最主要的生产、生活用水水源及纳污水体。

　　为保护汉江和长江中下游流域水环境，福建绿家园根据《环境保护法》第四十五条、《水污染防治法》第二十一条、《襄阳市汉江流域水环境保护条例》第十一条、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》之规定，向十堰中院起诉襄大农牧污染环境。

　　林美英告诉记者，他们随后又在进一步调查中发现，在襄大农牧生产期间，农行宜城市支行和宜城农商银行共同向襄大农牧发放了流动资金贷款，支持其畜牧养殖生产。

　　负责代理本案的湖北隆中律师事务所律师吴安心向中国环境报表示，襄大农牧未建农田灌溉设施，未通过环保竣工验收，其生产活动违反环保法规定。农行宜城市支行、宜城农商银行违反贷款人合规审查义务，向襄大农牧发放流动资金贷款，支持其违法生产，从其违法生产所得中获取贷款利息盈利，造成污染扩大、持续，存在过错，与襄大农牧构成共同侵权，依法应当承担连带责任。

　　依据《民法总则》第八条、第九条，《环境保护法》第六条、四十一条，《建设项目环境保护管理条例》第十九条，《侵权责任法》第八条、第六十五条，《流动资金贷款管理暂行办法》第十一条之规定，福建绿家园向十堰中院申请追加农行宜城市支行、宜城农商银行作为共同被告参加诉讼，同时变更诉讼请求，请求判决三被告赔偿生态环境修复费用和生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失，暂定3800万元。

　　有三家组织加入支持起诉

　　2018年7月16日，十堰中院询问了福建绿家园，内容包括：被告襄大农牧的违法行为有哪些？公益诉讼赔偿金将如何使用，原告是否有修复方案？暂定的诉讼请求是如何计算的？应不应当追加农行宜城市支行、宜城农商银行为共同被告？

　　十堰中院最后决定，先就是否追加银行为共同被告合议，并就此先行作出裁定。

　　另据了解，中国生物多样性保护与绿色发展基金会、中国政法大学环境资源法研究和服务中心，也已依据《民事诉讼法》第十五条、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十一条等规定，向十堰中院提交了支持原告起诉意见书，支持福建绿家园提交的追加被告申请和变更诉讼请求申请。

　　此外，自然之友也决定支持该起诉，但尚未向十堰法院提交书面材料。

　　截至记者发稿时，十堰市检察院已联系了本案代理律师，提出支持起诉的想法。而十堰中院的答复尚在等待中。

　　各方声音

　　商业银行作为环境法律责任的主体是依法有据的，在环境污染对人类生存和发展造成威胁的当下，环境法律责任主体的扩大，已然成为趋势。企业因商业银行的融资行为导致侵害环境的能力扩大，是商业银行帮助企业实施了侵权行为，这种情况下，商业银行需要对环境侵权行为承担连带责任。

　　发展绿色金融，是实现绿色发展的重要措施。通过本案，促进我国健全生态环境保护经济政策体系，大力发展绿色信贷、绿色债券等金融产品，有效防范环境与社会风险，通过司法保护，推动贷款人环境法律责任制度建立，形成支持绿色发展方式的激励机制和抑制环境污染行业贷款的约束机制，为坚决打好污染防治攻坚战提供坚实的典型案例支撑。

　　——中国政法大学环境资源法研究和服务中心

　　将中国农业银行股份有限公司宜城市支行、湖北宜城农村商业银行股份有限公司列为被告具有典型意义，有助于人民银行等七部委发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》在银行业推广，进而推动银行业把环境保护作为一项基本政策，并在投融资决策中考虑潜在的环境影响，推动银行业逐步建立银行绿色评价机制。

　　本单位不仅对既定的污染事实、行为进行关注，更注重从源头遏止污染，采取多样化方式推进环境污染问题得到有效解决。对银行业，本单位强烈倡导通过绿色金融从源头上把控、预防污染环境的企业和项目落地。一旦在实践中发现有关金融机构向污染的企业和项目提供支持，我会亦将通过法律的方式进行阻止，并依法追究法律责任。

　　——中国生物多样性保护与绿色发展基金会

　　■ 追问

　　1 为什么将银行列为共同被告？

　　采访中，谈及为什么追加银行为共同被告，代理福建绿家园与襄大农牧污染环境公益诉讼一案的湖北隆中律师事务所律师吴安心向记者提到了“贷款人环境法律责任”这一概念。

　　所谓贷款人环境法律责任，意指商业银行等贷款人如果故意或未尽合规审查义务，将资金借予污染企业并由此产生环境损害，则贷款人承担相应的法律责任。

　　在吴安心看来，目前我国商业银行无视环保法律法规的规制，向污染企业发放贷款的情形还比较常见，而追加贷款人环境法律责任则有助于推动绿色金融政策落地。

　　一方面，由于贷款人担心环境法律责任会使自身蒙受损失，在对借款企业的尽职调查或资格审查中会增加环境污染风险相关内容，许多高污染风险或者有污染不良记录的企业很难获得银行的贷款，从而在源头上遏制污染。

　　另一方面，借款企业由于担心在面对银行的审查时资质不足或者信用受损，也有了内在的动力去积极减少污染和加大环境保护投入，使得全社会的生产活动越来越向清洁化方向发展。

　　遗憾的是，目前贷款人环境法律责任在我国还没有相关判例。

　　吴安心特别期待这起环境民事公益诉讼案件能在各方共同努力下，成为推动我国绿色金融司法实践的典型案例。

　　2 如何健全银行业环境法律责任？

　　对于银行业的环境法律责任，其实在2007年原环境保护总局等三部门印发的《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》、2012年中国银监会《关于印发绿色信贷指引的通知》中都是有规定的。

　　吴安心认为，以上意见、通知均属于指导性文件，不属于《立法法》上的部门规章，效力层次低，没有强制执行力，也不能直接作为对银行进行行政处罚的依据。故在他看来，银行业长期漠视环境法律责任的根本原因还是相关法律不健全。

　　如何健全相关立法？吴安心也提出了他的一些思考：

　　一是民事责任方面。建议在《合同法》总则中增加“节约资源、保护生态环境”的内容，即建议修改《合同法》总则第七条为：“当事人订立、履行合同，应当有利于节约资源、保护生态环境，遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。”在合同的履行中增加一条：“当事人履行合同，因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《..侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”

　　二是行政责任方面。建议在《商业银行法》总则中增加“节约资源、保护生态环境”的内容，即建议修改《商业银行法》总则第八条为：“商业银行开展业务，应当有利于节约资源、保护生态环境，遵守法律、行政法规的有关规定，不得损害国家利益、社会公共利益。”在贷款和其他业务的基本规则第三十五条第一款中增加：“对环境和社会表现不合规的客户，应当不予贷款”。并在《商业银行法》《银行业监督管理法》法律责任中增加相应的行政责任。

　　■ 相关依据

　　民事起诉状的主要依据

　　1．《环境保护法》第四十五条

　　2．《水污染防治法》第二十一条

　　3．《襄阳市汉江流域水环境保护条例》第十一条

　　4．《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条、第二十条、第二十一条、第二十二条

　　追加被告主要依据

　　1．《民法总则》第八条、第九条

　　2．《环境保护法》第六条、第四十一条

　　3．《建设项目环境保护管理条例》第十九条

　　4．《侵权责任法》第八条、第六十五条

　　5．《民事诉讼法》第四十八条

　　6．最高人民法院关于适用《..民事诉讼法》的解释第五十二条第五款、第六款

　　7．《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》（二、加强建设项目和企业的环境监管与信贷管理）

　　8．《流动资金贷款管理暂行办法》

　　第十一条

　　9．《中国银监会关于印发绿色信贷指引的通知》第十七条

　　■ 他山之石

　　美国贷款人责任案例：

　　纽约州诉汇丰银行案

　　案情概述

　　因借款人西木化学公司（ Westwood Chemical Co．）还款延退，货款人汇丰银行（HSBC）对其执行一项“银行保险箱”（ Lock Box）现金管理系统，由汇丰银行来批准或者否决西木公司账户的支付请求。在汇丰银行执行“银行保险箱”系统的时候，西木公司存有约215785加仑废水、30危险废物和其他大量危险物质。

　　汇丰银行日常审查和批准常规的经营费用请求，达数月之久。最终通过保险箱系统控制了所有经营现金，西木公司要使用资金，必须向汇丰提出详细的书面申请。汇丰银行曾要求西木关闭一家工厂。为此，西木公司准备执行一项估计约60000美元的关闭工厂计划，但是汇丰银行拒绝提供资金。汇丰还拒绝为西木公司的产品成品向消费者装运提供资金、拒绝为半成品的完成包括化学品处置提供资金。

　　由于汇丰银行拒绝提供经营资金，加速了设施丧失抵押品回赎权（ Foreclosure），西木公司别无选择，只能抛弃工厂，将化学品和其他危险物质留在原处。由于缺少供电和供热，导致水管冻结、化学品储存罐泄漏、火灾和爆炸危险产生，工厂冬季遭受了严重损失。汇丰银行代表人（ Representatives）在工厂关闭后曾对工厂进行了数次巡查，汇丰银行对于工厂的状况，包括危险物质的存在及其状态非常了解，但是没有按照法律的要求向州官员进行报告，工厂的情况最终被相关部门发现，在反应行动中美国国家环保局花费了约300万美元、州花费超过200万美元。

　　法律相关规定

　　1996年修改后的超级基金法，增加了第101条（20）款（E）、（F）、（G）项担保债权人“安全港条款”（ Sate Harbor Provision），以保护贷款人利益。只有在贷款人与借款人仍然拥有管理权限的情况下即参与管理（ Participated in Management），对环境事项行使决策控制，如对危险物质处理、处置行为负责等，才被认为是所有人或经营人，从而对反应费用负有责任。参与管理还包括行使等同于设施管理者的控制，如负责环境事项的日常决策或者总体（ over all）负责经营职能（区别于财务和行政职能）。如果发生止赎情形，贷款人必须在最早可行的商业上合理的时间、按照商业合理条款、考虑市场和监管条件和要求来处置丧失抵押回赎权的不动产。

　　案件判决结果

　　尽管贷款者可以采取范围广大的行动来保护自己的担保品，但是试图通过控制保险箱来管理借款人的日常经营长达数月之久，并且拒绝为一个相对低廉的工厂关闭计划提供资金，足以使政府认为汇丰银行参与管理的程度超过了安全港条款的保护范围。另外，汇丰银行没有遵守州规定的担保贷款不动产抵押品止赎期间的危险物质释放报告要求。

　　2007年5月30日，汇丰银行与纽约州环保局达成了和解同意令（ Consent Decree）支付85000美元罚款以及州反应和执行费用115680美元。汇丰银行还同意给雇员提供环保法..。汇丰银行在同意令中并不承认其错误行为和责任，但是愿意支付这近100万美元的费用，说明其明白超级基金法的安全港条款并不保护本案这种相对来说异乎寻常的案件事实。

　　案例启示

　　该案提醒贷款人，超级基金法的担保债权人对有潜在重大责任的抵押品的止赎权享有的“安全港条款”不是没有界线的。贷款人有必要仔细评估与控制债务人现金流和经营费用相关的风险。如果贷款人控制债务人业务达到实际上批准其支出的程度，可能会因此承担所有人或经营人责任。

　　案例来源：《美国超级基金法研究：历史遗留污染问题的美国解决之道》，中国环境出版社

　　来源：中国环境报