【一家之言】准确把握工程采购概念 恰当运用采购规则体系

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■ 李刚

厘清工程建设的基本概念具有非常重要的意义，其可以指导我们在工程采购中正确适用相关的法律、法规体系。搞清并正确界定建设工程、建筑工程、新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮的内涵和外延是工程项目采购必备的基本技能之一。然而，工程采购内涵丰富，法律法规体系上并没有绝对、统一的定义。另外，因为工程项目很难分割为单纯的货物或服务类别，但凡与工程建设“沾边”的项目，超过200万元但未达到公开招标限额标准的，界定其项目属性就成了难题，是采用非招标方式还是适用《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令）？比如，电梯、锅炉、机房空调等带有工程安装性质的项目应界定它是工程还是货物？再如，集采目录中与“新、改、扩”无关的单独的装修工程，应适用《..招标投标法》（以下简称《招标投标法》）还是《..政府采购法》（以下简称《政府采购法》）？装修工程与房建装修工程怎么区分？装修工程与改建工程本质上又有何差别？政府采购工程如何同时兼顾政府采购政策落实和工程建设行业要求？显然，相应的法规体系还有待完善补充。一个概念的内涵愈广，则其外延愈狭，这就要求在政府采购实践操作中正确定义建设工程、建筑工程、改建、装修、修缮的界限和项目属性，才能在工程采购中恰当适用相关的规则体系及相关管理规定，保障政府采购政策功能的落实和采购工作的顺利进行。

建设工程的基本概念

对于建设工程的基本概念，相关法律法规中都有明确的定义。如，《政府采购法》第二条明确，本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。《..政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第七条规定，政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执行政府采购政策。《招标投标法》第三条所称的工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。《建设工程质量管理条例》第二条规定，本条例所称建设工程是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。

建筑工程的基本概念

建筑工程和建设工程是两个不同的概念，常常有人混淆，对此，相关法律法规也有明确。如，《..建筑法》（以下简称《建筑法》）第二条规定，在..境内从事建筑活动，实施对建筑活动的监督管理，应当遵守本法。本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。其第四十九条指出，涉及建筑主体和承重结构变动的装修工程，建设单位应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质条件的设计单位提出设计方案；没有设计方案的，不得施工。另外，GB50210-2018《建筑装饰装修工程质量验收规范》还指出，建筑装饰装修为保护建筑物的主体结构，完善建筑物的使用功能和美化建筑物采用装饰装修材料或饰物对建筑物的内外表面及空间进行的各种处理过程。承担建筑装饰装修工程施工的单位应具备相应的资质并应建立质量管理体系。施工单位应编制施工组织设计并应经过审查批准。施工单位应按有关的施工工艺标准或经审定的施工技术方案施工并应对施工全过程实行质量控制。《政府采购品目分类目录》对装修工程的定义是，包括木工装修、砌筑装修、瓷砖装修、玻璃装配、抹灰装修、石制装修、门窗安装、涂料装修及其他装修。《政府采购品目分类目录》对修缮工程的定义是，主要指对建成的建筑物进行拆改、翻修和维护，包括抗震加固，节能改造，下水管道改造，防水，木门窗、钢门窗及木修理等。

法律法规的适用

首先要明确，建设工程涵盖工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务、民航等行政主管部门监管的业务范畴，该类工程项目采购适用《招标投标法》《工程建设项目施工招标投标办法》及其行政主管监管部门相关管理规定。

而对于建筑工程，笔者认为其系建设工程的一部分，特指住房城乡建设部行政监管范围内的房屋建筑工程，包含各类房屋建筑及其附属设施和与其配套的线路、管道、设备安装工程及室内外装修工程，并属于《建筑法》法律范畴，项目采购适用《招标投标法》《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》及属地政策和其相关管理规定。

特别需要说明的是，狭义的工程招标，业内特指的是在有形市场进行招投标活动且受属地市场监管的房屋建筑工程，以办理施工许可证为前置条件（市政基础设施工程普通招标人很少涉及），像电力、热力、燃气等垄断行业建设工程招标以及采购人有自主采购权的技术信息类机房建设工程、红线内的专业工程、机电设备安装等不受市场监管的分散招标，目前还处于《政府采购法》《招标投标法》的边缘地带。

而对于垄断行业的工程招标，采购人受限于行业垄断部门一方规定，基本是委托垄断行业部门进行代建，在垄断行业招采..进行招投标；而具有自主采购权且不受市场监管的工程项目，采购人普遍做法是在政府采购..按《招标投标法》进行分散采购。然而，在政府采购..采购工程项目，面临财政的监管和审查，则需要落实、顾及《政府采购法》和《招标投标法》两部法律。随着《必须招标的工程项目规定》的实施，意味着原本按《招标投标法》执行的项目转为执行政府采购相关法律体系，虽然集采目录对政府采购限额标准以下的建设工程进行了兜底，由集采机构组织，中央..由采购人依据集采机构工程定点的方式自行组织，以“竞争性”方式或委托集采中心以竞争性谈判、竞争性磋商的方式产生承包人。但现实状况是，大量的改造项目涌入集采机构，集采中心现有人员编制不足，大多是采购人自行组织，以“竞争性”方式从采购中心工程定点入围的企业产生成交人，集采机构对采购结果（定点备案审批）、履约（采购人评价加采购中心巡查）进行监管，采购过程仍旧由采购人把握。而成熟的工程建设有形交易市场，即便有形成体系的建设主管行政部门对招标全过程（招标文件、评审、结果）以及后续施工全过程、多方位、多部门的综合监管，但在规范的市场中仍有些企业不诚信，集采机构也就显得力所不及了。

可见，法律法规之间的差异和转换使采购人有时略显为难，因为政府采购非招标方式只是采购程序和政策原则上的要求，很少涉及工程建设的行业特点及要求。另外，工程与货物和服务的招标限额的差距，也会促使采购人可能利用规则漏洞，朝有利于己方而规避相关政府采购政策，将模棱两可的项目属性定义为工程项目，从而规避货物或服务招标、规避相关政府采购政策。

最后是装修工程，其归宿应具体问题具体分析。笔者认为，第一，与房屋建筑配套进行的装修工程，自然属于建筑工程概念的范畴，适用于《建筑法》《招标投标法》及其法规体系；第二，单独的装修工程，涉及建筑主体或承重结构的变动时，因危及建筑工程本身的安全，依据《建筑法》第四十九条的规定，该装修工程属于建筑工程概念的范畴，应当定义为与改建相关的装修项目，适用法规体系同上；第三，单独的装修工程，不涉及建筑主体和承重结构变动且不需要办理施工许可证时，应当属于与新改扩无关的装修工程，适用于《政府采购法》及其法规体系，委托集采机构采购，需要办理许可证时委托集采机构在属地建设市场进行招投标。

结束语

综上所述，我们不难看出，工程建设概念相互交叉、重叠，你中有我，我中有他，并无绝对明确的界限，且内涵丰富、复杂。在政策上和实践中，还需同时兼顾《招标投标法》和《政府采购法》的相关要求，而且现有的规则体系还不能做到面面俱到、全覆盖，工程采购具有建设内容的复杂性、行业的专业性和政策的双重性。另外需注意的是，政府采购工程虽然在政策上的要求严于《招标投标法》，但给予了采购人更多的自由裁量权，“放管服”意味着更多的责任，这就需要采购人不断提高专业素养、业务水平，把政策内化于心，外化于行，在实际工作正确解读、领会法规立法的真实内涵和精神，灵活运用规则而不是僵化地套用法则，不走过场、不走形式，自觉地维护法规的尊严、市场的秩序，只有众志成城、齐心协力营造公开、公平、公正的工程采购氛围，才能使我们的建设事业良性循环，不断取得新的成就。

（作者单位：新华通讯社办公厅政府采购处）

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